在廣州南站的出租車候車點,有這樣兩塊指示牌:一塊寫著“往廣州”,另一塊寫著“往番禺”。對此不少新廣州人不禁疑惑:“難道番禺不屬於廣州嗎?”
  撤市改區後,14年過去了,納入廣州總體戰略的番禺區,已拓展大學城、亞運城、廣州南站等合計2 7 8 .7平方公里的新城區。番禺從工業化剛起步的農業縣,一躍成為時尚創意都會區,似乎在形式上已融入廣州。從經濟上看,番禺GD P從2 0 0 0年的2 9 4億元增 長 到2 0 1 3年 的1353 .2億元;而在交通上,番禺也從珠三角的“孤島”變成了華南城際高鐵的樞紐。
  然而,在廣州南拓飛速奔馳的車輪下,番禺與廣州是否完成了無縫接合呢?在史無前例的快速城市化腳步下,番禺留下了哪些遺留問題呢?接下來正式啟動撤市設區的增城、從化,能從番禺撤市改區的歷史中獲得什麼借鑒呢?中山大學地理科學與規劃學院教授袁奇峰說,番禺經驗對增城的開發具有一定的借鑒意義。
  撤市設區之不協調
  1999年,在番禺撤市改區前夕,番禺市政策研究室曾撰文預言撤市設區將產生管理體制的混亂和經濟社會建設的嚴重影響,結果撤市初期確實在醫 療 、教育、交通方面出現政府服務真空,經過市區兩級政府不斷努力,情況有所改善。
  番禺廣州不通的士 跨區運營要罰款
  從廣州南站出來,你可以見到一番景象:往廣州、往番禺方向的出租車,分別在不同車道候客,番禺出租車只能在番禺營運,而廣州市區的出租車必須拉到市區,禁止在番禺下客。在番禺祈福新邨居住的譚小姐也經常碰到這樣的情況,好不容易攔到一輛市區的士,如果目的地是番禺,廣州司機多數會拒載。
  實際上,儘管番禺併入廣州市轄區14年,兩地的出租車仍然在各自“地盤”上營運,如果跨區營運,將收到運政部門的罰單。按照《廣州市出租車客運管理條例規定》,非本區域出租車不得從事起點、終點均在本行政區域內的出租車經營。跨地區營運如被查獲,其經營者或者出租車司機將被處以1萬元以上3萬元以下的罰款。
  番禺區交通局有關負責人表示,番禺現有出租車756台,對比廣州中心城區兩萬多台,運力明顯不夠。但由於番禺鎮街佈局分散,不少出租車司機反映返程空跑率較高,加上番禺出租車早年發牌存在歷史遺留問題,部分出租車司機強力反對被取締永久性牌照,因此番禺出租行業一直未能走上全面規範化的運作。
  同樣的問題還出現在公交線路的安排上,儘管目前番禺區交通局名義上是廣州市交委的垂直管理部門,但絕大部分公交線路由番禺區的區屬國企番禺區公共汽車公司運營,而該公司的主要運營線路密佈區僅限市橋城區。在該公司網站上的運營線路圖上,也未涵蓋廣州“南拓”的新興居住區大石、洛溪和南村,該公司安排往上述區域的線路僅3條,而在市橋城區有30多條。
  廣州發行市民卡 番禺也發行民生卡
  “番禺民生卡有什麼用呢?和全市的市民卡又有什麼區別呢?”繼廣州市2012年全市發放“一卡通”市民卡後,2013年,番禺區也推出區內的“一卡通”民生金卡,並計劃今年在全區發放172萬張。這令不少番禺區內居住廣州市民摸不著頭腦,這張與市民卡同樣集成金融、醫療和民生信息的卡,到底有無必要因為住在番禺,再辦一張呢?
  昨日,南都記者拿著這張番禺民生卡看到,整張藍色的卡有磁條和標識,該卡由廣州番禺新華村鎮銀行發行。據瞭解,該銀行是由番禺區區屬國企聯手安徽省馬鞍山農商銀行成立的“番禺人自己的銀行”,是廣州市首家為支援番禺“三農”和中小企業開辦的村鎮銀行。
  廣州市民卡、番禺民生卡都聲稱集金融、醫療、交通等多種功能於一體,但民生卡並不具備市民卡的醫保報銷功能,其醫療功能僅限於在番禺區內醫院進行掛號,而在省婦幼番禺院區這樣的省屬醫療機構,則無法支持掛號功能。
  撤市設區之新情況
  實際上,番禺撤市設區後,關於醫療、教育、公交方面出現的民生問題,經14年努力已有一定改善。專家認為番禺經驗值得增城借鑒。
  天河工作番禺居住 番禺流動人口年增11萬
  早晨7時,地鐵3號線大石站,從扶手電梯上望去,往廣州天河方向,排起的人龍近10米長,而往番禺廣場方向卻寥寥無幾;然而到了傍晚6時,情況又逆轉。
  2007年,廣州“南拓”的大動脈地鐵3號線開通,僅用了一年時間,日客運量上升到21萬人次,其中多數人被稱為“折反族”。由於番禺的房價和房租僅相當於廣州中心城區的三分之二,許多人在廣州市區工作的人,選擇住在番禺。
  漢溪村,一個2007年通地鐵前外來人口僅500餘人的小村莊,到去年已增長到3400多人。按照番禺區流動人口管理辦公室的數據,地鐵3號線開通前,流動人口年均增加值約5萬-6萬人,2007年後以每年11萬的速度增長。隨新移民日益增長的物質和文化需求,與相對落後的規劃配套,形成了尖銳的矛盾。
  番禺15 .6萬失地農民 部分人開起了“摩的”
  “喂,靚女,坐車嗎?”戴頭盔、穿印有營運號字樣的黃色背心,54歲的麥潤發(化名)是番禺大石官坑村人,由於自留地被徵,做起了摩托車營運,今年已是第15個年頭。
  番禺區交通局副局長李志超介紹,早年為瞭解決失地農民的就業以及群眾出行難問題,番禺交管部門聯合各鎮街,批出了約600個合法營運的“摩的”牌照,要求營運者必須是番禺戶籍、失業且年齡在40歲以上。麥潤發獲得牌照後,從1999年開始拉客,每天有三四百元收入。
  地鐵3號線修到番禺後,大量出行需求和相對落後的公交規劃,為“摩的”提供了更大的市場。每天,麥潤發都會拉著客人在附近的雅居樂、華南碧桂園等小區穿梭。
  中大教授魏清泉統計發現,番禺有60多萬農民,隨著城市化的快速推進,至2007年已出現15.6萬失地農民。如何解決他們的生計,成為政府需要迫切考慮的問題。
  實現醫保待遇均等化 建小區配套公辦學校
  為瞭解決華南板塊業主出行難問題,廣州市政府先後開通了地鐵3號線、2號線,繼而開通公交地鐵接駁線,小區環線小巴。10年前,從位於番禺的雅居樂小區到20公裡外的天河體育中心,除了開車只有一種選擇———坐樓巴,如今出了小區就可以坐接駁3個地鐵站的公交車了。
  醫保分兩地統籌,曾是番禺新移民廣為詬病的問題。家住番禺大石的吳先生記得,他的廣州醫保卡無法在家門口的大石人民醫院掛定點,每次看病,他只能回廣州老城區。隨著2011年番禺、花都、增城醫保正式納入廣州醫保市級統籌,廣州真正實現醫保待遇均等化,吳先生在大石人民醫院可以享受同等醫保報銷待遇了。
  2003年,到番禺置業的白領,有小孩後才發現“五星級的家”周遭的幼兒園、小學,均是“五星級收費”的民辦學校,為享受九年制義務教育,不少業主每天送小孩回到老城區讀書。為緩解新番禺人入讀公校問題,番禺區政府在2010年率先在全市範圍內出台了《解決外來務工人員子女在番禺區接受義務教育暫行辦法(試行)》,通過“積分入學”、加快建設小區配套學校等多種途徑接收外來人員適齡子女申請入讀公辦學校。
  番禺局教育局有關負責人介紹,截至2013年,累計提供13000多個義務教育階段公辦免費學位。近幾年新開辦的小區配套公辦學校有番禺區實驗小學、毓秀小學、雅居樂小學、大學城廣大附小等8所。今年9月,再有時代南陽里小學、市橋新世紀小學、紅郡小學(市橋中心小學分校)、洛浦中心小學等4所學校將如期開辦。
  專家建言
  中大地理科學與規劃學院教授袁奇峰:
  番禺城市化道路
  增城開發可借鑒
  南都:在廣州“南拓”推進下,番禺的城市化發展是一個怎樣的過程?
  袁奇峰(下稱“袁”):番禺原本是個剛啟動工業化的農業社區,設區前正採取一種以各村鎮為單位的自下而上的城市化,納入大廣州框架後,被賦予自上而下的、更高速和全面的城市化,形成一種本地人與外地人、城市人與農村人的矛盾衝突綜合體,由此引發了一系列的問題:由於城市未提前完成建構,外來人口快速往番禺交通線附近的農村聚集,形成新的類城中村;另一方面,新興的白領在番禺北部的聚居,又形成維權意識強烈的白領,與鄉村共同體之間,形成三元的社會矛盾。
  南都:番禺這方面是否有值得即將啟動撤市設區的從化、增城借鑒的呢?
  袁:從化是個獨立的敏感生態保護區,不適宜像番禺那樣作高強度開發,不過這對增城的開發則有一定的借鑒意義。番禺的公共權力銜接問題,主要由於當時番禺本土勢力抵制撤市設區,而從化、增城則不同,不但從地緣上從化、增城樂意“回歸”廣州,廣州更在從化、增城撤市設區前多年已著手準備,從經濟和政治上作准備,一方面在增城佈局重大產業,提高經濟輻射力,另一方面兩地的主要幹部多年前已是由廣州任命,避免了番禺出現本地勢力反對的現象。
  南都:對於類似番禺的問題,從城市規劃的角度,有何解決對策?
  袁:城市化向郊縣推進的過程中,應提前構建足夠的公共空間和公共設施,讓本地人和外地人、城市人與農村人有足夠的融合空間,形成共生共榮的新型社區。城市化是一個社會問題,規劃只是解決問題的一個手段。
  記者觀察
  從珠三角“孤島”到華南高鐵樞紐
  時光荏苒,在番禺大石一帶拉客十多年的麥師傅,如今經過番禺大橋頭仍會感慨不已。他記得,番禺大橋頭龍門架上的標語“番禺人民歡迎你”曾在廣州亞運前拆除;他記得,過了收費站之後那條直通市橋的雙向10車道公路,在1989年建成時命名為“迎賓路”,到2010年改成了“番禺大道”。
  番禺正逐步從形式上融入廣州。中山大學教授魏清泉認為,按照廣州市提出番禺“撤市改區”的主要目標,主要包括拓展廣州城市發展空間,提升交通網絡質量,強化廣州市集聚能力與規模效益,推進南沙發展、優化產業結構等目標,目前也基本實現。
  由於水網阻隔,番禺一度被稱為“鍋底地”。14年,番禺從無高速路的珠三角“孤島”到有了東新高速、新光快速、南沙港快速;從無地鐵到有了3號線、4號線;廣州南站建成後,更成為華南地區的高鐵城際鐵路樞紐。鐘村街石壁村的農民,2009年前花一小時只能坐公交到市橋,如今坐高鐵到湖南長沙只要兩個多小時。
  產業優化服務業蓋過農業
  14年,從無重工業到有了年產量15萬輛整車的廣汽乘用車工廠;從無重點高校,到小谷圍有十多所全國、省、市重點高校;不難看出,番禺的產業結構和佈局正在逐漸優化。據番禺區統計公報顯示,番禺的第一、二、三產業比重,已從1999年的8 .6:53 .7:37.8,變成2013年1.9:35.1:63,其中變化尤其明顯的是第一、三產業,也就是農業比重越來越低、服務業比重越來越高。
  回顧原番禺市的規劃,三高農業、出口加工業、房地產業、旅游業曾是番禺市的四大支柱產業,當時的定位是“南國水鄉風情的現代化城市”,1999年,除了市橋、大石、鐘村等沿交通線分佈著帶狀城市居住區外,絕大部分番禺仍是大片農田,農業產值占比高達8.6%,糧食種植面積達46.51萬畝。
  到2013年,番禺的農業占經濟比重,已下降到1.9%,對比第三產業服務業則從37.8%提升到63%,番禺的定位也變成“時尚創意都會區”。在2012年廣州市制定的“123”城市總體戰略中,番禺首次被劃入廣州都會區,成為與越秀、天河等中心6區一樣定位的中心城區。石樓鎮裕豐村的農民從“松皮棚”,住進了有中央供暖的亞運城公寓;鐘村街漢溪村的一套兩室一廳出租屋,也從月租200元漲到了800元。
  經濟增速超南海逼順德
  南都記者對比番禺撤市改區前後的經濟數據發現,番禺G D P從2000年的294億元增長到2013年的1353.2億元。撤市前,1997年-2000年的G D P年均增速為12.48%,低於廣州13.35%;撤市後,2010年-2013年的同類數據,番禺年均增速達13.25%,比廣州的11.53%還要高。
  歷史上“南、番、順”並稱廣府三邑,撤市設區前的20世紀90年代,原番禺市曾將相鄰縣級市南海和順德作為經濟追趕對象,展開一場招商引資競賽。到2013年,番禺+南沙的G D P已達到2261.26億元,超越南海(2172.44億元),並以超出順德2.6%的增速,呈現緊追順德(2556.78億元)之勢。
  統籌:南都記者 劉軍
  採寫:南都記者吳廣宇 實習生 鄒曄 李景  (原標題:當年“孤島”已不再 番禺融穗仍需時)
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